Declaran infundada solicitud de vacancia presentada contra alcalde de la Municipalidad Distrital de Callahuanca, provincia de Huarochirí, departamento de Lima

RESOLUCIÓN Nº 0144-2020-JNE

Expediente Nº JNE.2020000999

CALLAHUANCA - HUAROCHIRÍ - LIMA

VACANCIA

recurso de apelación

Lima, diez de marzo de dos mil veinte

VISTO, en audiencia pública de la fecha, el recurso de apelación interpuesto por Martín Román Lázaro Cuellar, alcalde de la Municipalidad Distrital de Callahuanca, provincia de Huarochirí, departamento de Lima, en contra del Acuerdo de Concejo Nº 144-2019-MDC-H, de fecha 18 de diciembre de 2019, que declaró infundado el recurso de reconsideración que presentó en contra del Acuerdo de Concejo Municipal Nº 107-2019, que declaró procedente la solicitud de vacancia de la citada autoridad, por la causal de restricciones de contratación, establecida en el artículo 22, numeral 9, concordante con el artículo 63, de la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades; y oídos los informes orales.

ANTECEDENTES

La solicitud de declaratoria de vacancia

El 23 de setiembre de 2019 (fojas 60 a 65), Ericsson Manuel Quispe Medina, Leo José Aurora Huamalíes, Nataly Kerlyn Sotelo Cisneros y Evaristo Froilán López Calixtro, regidores del Concejo Distrital de Callahuanca, provincia de Huarochirí, departamento de Lima, presentaron una solicitud de vacancia en contra de Martín Román Lázaro Cuellar, alcalde de citada comuna edil, por la causal de restricciones de contratación, establecida en el artículo 22, numeral 9, concordante con el artículo 63, de la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades (en adelante, LOM), exponiendo, entre otros, los siguientes argumentos:

a) Falta de comunicación y transparencia, en tanto a la fecha de presentación de la solicitud de vacancia, el alcalde no ha concretado una correcta gestión de trabajo en equipo, no existe comunicación directa y oportuna ni transparente sobe las decisiones que toma.

b) Incumplimiento de obligaciones, siendo que se han llevado a cabo menos de ocho sesiones ordinarias de concejo. Asimismo, los acuerdos adoptados en las sesiones de concejo municipal no fueron respetados por el acalde.

c) Abuso de autoridad, ya que el alcalde ha minimizado a los trabajadores de la Municipalidad, y los ha obligado a trabajar horas extras sin compensación.

d) Negativa al requerimiento de documentación, el alcalde no ha cumplido con presentar el TUPA, RIC, MOF, CAP, plan de trabajo de las diferentes actividades operativas, contratos de los trabajos ejecutados, planilla de trabajadores, cuadro resumen de los gastos realizados, documentos sustentatorios de los ingresos y egresos.

Descargo de la autoridad edil cuestionada

El 17 de octubre de 2019 (fojas 73 a 76), Martín Román Lázaro Cuellar, alcalde de la comuna, expuso sus descargos en la Sesión Extraordinaria de la Municipalidad Distrital de Callahuanca – Prov. De Huarochirí, señalando que “los regidores no cumplen con sus funciones, sin embargo han cobrado sus dietas de las sesiones de concejo que dicen que no se dieron. La gestión anterior no dejó ningún proyecto de inversión, y a la fecha se ha colocado proyectos en Trabaja Perú, Gobierno Regional y la Autoridad Nacional de la Construcción con Cambio, de igual manera la gestión anterior no nos dejó ningún instrumento de gestión”.

El pronunciamiento del concejo provincial sobre la solicitud de vacancia

En sesión extraordinaria, de fecha 17 de octubre de 2019 (fojas 73 a 76), el Concejo Distrital de Callahuanca acordó declarar procedente el pedido de vacancia, al haber alcanzado el voto aprobatorio de los dos tercios del número legal de sus miembros (cuatro votos a favor y dos votos en contra). Esta decisión se formalizó a través del Acuerdo de Concejo Municipal Nº 107-2019, de la misma fecha (fojas 78 a 81).

El recurso de reconsideración

El 6 de noviembre de 2019 (fojas 14 a 20), Martín Román Lázaro Cuellar, alcalde de la Municipalidad Distrital de Callahuanca, interpuso recurso de reconsideración en contra del Acuerdo de Concejo Nº 107-2019, señalando que la solicitud de vacancia no contiene prueba alguna respecto de la comisión de los hechos tipificados en el artículo 22, numeral 9, de la LOM. Así, no se adjuntó a la solicitud de vacancia un contrato ni se acreditó que su autoridad haya sido adquirente o transferente de algún bien de propiedad de la municipalidad. Asimismo, indicó que el acuerdo de concejo que declaró su vacancia vulnera los principios de legalidad, debido procedimiento y verdad material.

El pronunciamiento del concejo distrital sobre el recurso de reconsideración

En sesión extraordinaria de concejo, del 16 de diciembre de 2019 (fojas 47 a 49), el Concejo Distrital de Callahuanca declaró infundado el recurso de reconsideración presentado por el alcalde Martín Román Lázaro Cuellar en contra del Acuerdo de Concejo Nº 107-2019 (2 votos a favor de la reconsideración, 2 votos en contra de la reconsideración, 1 abstención). Esta decisión se formalizó a través del Acuerdo de Concejo Nº 144-2019-MDC-H, de fecha 18 de diciembre de 2019 (fojas 55 a 58).

El recurso de apelación

El 6 de enero de 2020 (fojas 2 a 13), Martín Román Lázaro Cuellar, alcalde de la Municipalidad Distrital de Callahuanca, interpuso recurso de apelación en contra del Acuerdo de Concejo Nº 144-2019-MDC-H, señalando que:

a) Declararon la vacancia sin que exista prueba en contra.

b) No intervino en la celebración de un contrato, ya sea en calidad de adquirente o transferente, como persona natural o de un tercero.

c) No existe conflicto de intereses, de la que se advierta un aprovechamiento indebido del cargo.

d) No se tomó en consideración las Resoluciones Nº 0073-2017-JNE, Nº 0472-2017-JNE y Nº 2922-2018-JNE, de fechas 26 de abril y 2 de diciembre de 2017, y 25 de febrero de 2018.

e) Los regidores Evaristo Froilán López Calixtro, Ericsson Manuel Quispe Medina y Nataly Kerlyn Sotelo Cisneros no han cumplido con emitir, de manera fundamentada, su voto a favor o en contra del recurso de reconsideración; por lo que dichos votos son de interés personal, que escapan a la razón lógica.

CUESTIÓN EN DISCUSIÓN

En el presente caso, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones determinará si los hechos imputados a Martín Román Lázaro Cuellar, alcalde de la Municipalidad Distrital de Callahuanca, provincia de Huarochirí, departamento de Lima, configuran la causal de vacancia de restricciones de contratación, establecida en el artículo 22, numeral 9, concordante con el artículo 63, de la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades.

CONSIDERANDOS

Cuestión previa: El debido proceso en los procedimientos de vacancia en sede municipal

1. Conforme lo ha establecido el Tribunal Constitucional, entre otras, en la sentencia recaída en el Expediente Nº 06389-2015-PA/TC, el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. El derecho al debido proceso, y los derechos que contiene son invocables, y, por tanto, están garantizados, no solo en el seno de un proceso judicial, sino también en el ámbito del procedimiento administrativo.

2. Asimismo, en la sentencia recaída en el Expediente Nº 08957-2006-PA/TC, el Supremo Intérprete de la Constitución ha precisado que el debido proceso en sede administrativa importa un conjunto de derechos y principios que forman parte de un contenido mínimo, y que constituyen las garantías indispensables con las que cuenta el administrado frente a la Administración.

3. En tanto garantía constitucional, el debido procedimiento ha sido recogido en el artículo IV, numeral 1.2, del Título Preliminar del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante, LPAG), que establece: “Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten”.

4. El procedimiento de vacancia que se instruye en el ámbito municipal no está exento del cumplimiento de garantías que aseguren a las partes involucradas la corrección de la decisión sobre la permanencia de la autoridad y del procedimiento por el cual se arriba a esta.

5. Así, los artículos 13 y 23 de la LOM establecen el procedimiento de declaración de vacancia de un alcalde o regidor, que contempla a las personas legitimadas a interponer la solicitud de vacancia, la instancia que debe resolverla, el quorum de votación para adoptar la decisión, los recursos impugnatorios, los plazos para la tramitación y la convocatoria, entre otros.

6. Al respecto, cabe señalar que el artículo 23 de la LOM, referido a las sesiones extraordinarias donde se resuelven pedidos de vacancia, establece que para declarar la vacancia de un miembro del concejo municipal se requiere del voto conforme de los dos tercios del número legal de miembros del concejo, siendo que todos los miembros asistentes a la sesión están obligados a emitir su voto, el mismo que debe ser debidamente registrado en la respectiva acta, la cual, finalmente, es leída y sometida a su respectiva aprobación, ello en aplicación de lo dispuesto en los artículos 110 y 111 de la LPAG.

7. Ahora bien, de la revisión de los actuados en sede municipal, se advierte que en la Sesión Extraordinaria de la Municipalidad Distrital de Callahuanca - Prov. de Huarochirí, de fecha 16 de diciembre de 2019 (fojas 47 a 49), se señaló que: “al no haberse alcanzado los dos tercios que la ley exige para resolver el recurso de reconsideración se declara infundado el recurso de reconsideración presentado ante el Concejo Municipal, contra el Acuerdo de Concejo Nº 107-2019, que acordó la vacancia del cargo de alcalde de la Municipalidad Distrital de Callahuanca, Martín Román Lázaro Cuellar”.

8. Sin embargo, de la documentación remitida, se observa que: i) no se alcanzó el número legal de votos para la declaratoria de la vacancia del alcalde municipal, y ii) no se registró el voto de todos los miembros del concejo municipal, en tanto se permitió la abstención de un miembro de concejo.

9. Con relación a la primera observación, este órgano colegiado verifica que a la referida sesión extraordinaria asistieron cinco de los seis miembros; de los cuales dos votaron en contra de la reconsideración, dos a favor de la confirmación de la declaratoria de la vacancia del alcalde Martín Román Lázaro Cuellar, y hubo una abstención; así se observa a fojas 49:

10. Ahora bien, con vista a la votación registrada en el acta de la sesión extraordinaria de fecha 16 de diciembre de 2019 (fojas 47 a 49), se verifica que esta no guarda correspondencia con la parte resolutiva de dicha acta ni con el Acuerdo de Concejo Nº 144-2019-MDC-H, de fecha 18 de diciembre de 2019 (fojas 55 a 58); ello en la medida en que tanto en el acta como en el acuerdo se dejó registrada la decisión de ratificar la vacancia del alcalde Martín Román Lázaro Cuellar sin haber alcanzado la votación requerida por el artículo 23 de la LOM.

11. Así, se verifica que solo un tercio de los miembros del concejo municipal –dos de seis miembros– decidieron confirmar la vacancia del alcalde municipal, siendo que dicha votación no es suficiente para aprobar la referida vacancia; en tanto el artículo 23 de la LOM establece que la vacancia del alcalde o regidor municipal es declarada con el voto aprobatorio de los dos tercios del número legal de miembros del concejo municipal; así, en el caso concreto, para ratificar la vacancia del alcalde Martín Román Lázaro Cuellar, se requería por lo menos que cuatro miembros del concejo municipal voten en contra del recurso de reconsideración y a favor de la confirmación de la vacancia de la citada autoridad.

12. Con relación a la segunda observación, del contenido del acta de la sesión extraordinaria, del 16 de diciembre de 2019 (fojas 47 a 49), se advierte que el regidor Evaristo Froilán López Calixtro no emitió voto a favor ni en contra, quedando registrado en la mencionada acta la abstención de dicha votación.

13. Al respecto, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones en las Resoluciones Nº 0724-2009-JNE, Nº 0730-2011-JNE y Nº 0111-B-2014-JNE, ha señalado que todos los miembros del concejo municipal están en la obligación de emitir su voto en un procedimiento de vacancia o suspensión, ya sea a favor o en contra, incluido el miembro contra quien vaya dirigida dicha solicitud.

14. En consecuencia, ningún miembro puede abstenerse de votar, conforme a lo dispuesto en el artículo 112.1 de la LPAG, de aplicación supletoria el cual establece: “Salvo disposición legal en contrario, los integrantes de órganos colegiados asistentes a la sesión y no impedidos legalmente de intervenir, deben afirmar su posición sobre la propuesta en debate, estando prohibido inhibirse de votar”.

15. En caso de que el alcalde o el regidor consideren que el procedimiento de vacancia o suspensión, o el acuerdo que se vaya a adoptar, sean contrarios a la ley, estos deben dejar a salvo su voto; es decir, votar en contra, a fin de no incurrir en responsabilidad, conforme al artículo 11 de la LOM, tal como se ha establecido en la jurisprudencia por parte de este órgano colegiado.

16. De conformidad con lo expuesto en los considerandos precedentes, se advierte que la decisión del concejo municipal no se encuentra arreglada a ley, toda vez que no se tomó en cuenta la votación requerida para la declaratoria de vacancia, así como se permitió la abstención de un regidor para emitir su voto respecto a la solicitud de vacancia.

17. Si bien los defectos advertidos son susceptibles de generar la nulidad de la Sesión Extraordinaria de la Municipalidad Distrital de Callahuanca (fojas 47 a 49) y del Acuerdo de Concejo Nº 144-2019-MDC-H (fojas 55 a 58); este Supremo Tribunal Electoral considera razonable y necesario emitir un pronunciamiento sobre lo que es materia de controversia, ello en aplicación del principio de celeridad y economía procesal, a fin de evitar que se genere una incertidumbre innecesaria en la población del distrito de Callahuaca, por lo que, a efecto de otorgar primacía y prioridad a la estabilidad y el buen funcionamiento de la administración municipal, se procederá a emitir pronunciamiento respecto al fondo de la controversia.

18. Sin perjuicio de lo señalado, corresponde exhortar a los miembros del Concejo Distrital de Callahuanca, a fin de que, en lo sucesivo, cumplan con observar los lineamientos y disposiciones establecidos en la LOM, con especial observancia a lo señalado en el artículo 23, así como del Texto Único Ordenado de la LPAG.

De la causal de vacancia prevista en el artículo 63 de la LOM

19. El artículo 22, numeral 9, concordante con el artículo 63, de la LOM, tiene por finalidad la protección de los bienes y servicios municipales. El legislador ha entendido que estos no estarían lo suficientemente protegidos cuando quienes están a cargo de su protección (alcaldes y regidores) contraten, a su vez, con la misma municipalidad, y prevé, por tanto, que las autoridades que así lo hicieren sean retiradas de sus cargos.

20. Bajo esa perspectiva, la vacancia por restricciones de contratación se produce cuando se comprueba la existencia de una contraposición entre el interés de la comuna y el interés de la autoridad, alcalde o regidor, pues es claro que esta no puede representar intereses contrapuestos. En tal sentido, en constante jurisprudencia (Resoluciones Nº 1043-2013-JNE, del 19 de noviembre de 2013; Nº 1011-2013-JNE, del 12 de noviembre de 2013, y Nº 959-2013-JNE, del 15 de octubre de 2013, solo por citar algunas), este Supremo Tribunal Electoral ha establecido que la existencia de un conflicto de intereses requiere la aplicación de una evaluación tripartita y secuencial, con relación a lo siguiente:

a) Si existe un contrato, en el sentido amplio del término, con excepción del contrato de trabajo de la propia autoridad edil, cuyo objeto sea un bien o servicio municipal, formalizado conforme a la ley de la materia;

b) Si se acredita la intervención, en calidad de adquirente o transferente, del alcalde o regidor como persona natural, por interpósita persona o de un tercero (persona natural o jurídica) con quien el alcalde o regidor tenga un interés propio (si la autoridad forma parte de la persona jurídica que contrata con la municipalidad en calidad de accionista, director, gerente, representante o cualquier otro cargo) o un interés directo (si se advierte una razón objetiva por la que pueda considerarse que el alcalde o regidor tendría algún interés personal con relación a un tercero, por ejemplo, si ha contratado con sus padres, con su acreedor o deudor, etcétera); y

c) Si, de los antecedentes, se verifica que existe un conflicto de intereses entre la actuación del alcalde o regidor en su calidad de autoridad y su posición o actuación como persona particular.

Asimismo, este órgano colegiado ha precisado que el análisis de los elementos señalados es secuencial, en la medida en que cada uno es condición para la existencia del siguiente.

Del caso concreto

21. En el presente caso, se solicita la vacancia de Ericsson Manuel Quispe Medina, alcalde de la Municipalidad Distrital de Callahuanca, por la causal de restricciones de contratación, sustentando la concurrencia de dicha causal en la denuncia de los siguientes defectos: i) falta de comunicación y transparencia, ii) incumplimiento de obligaciones, iii) abuso de autoridad, y iv) negativa para atender los requerimientos de documentación.

22. Al respecto, resulta necesario determinar si la conducta descrita en el considerando anterior califica como supuesto de hecho de la causal de vacancia contenida en el numeral 9 del artículo 22, concordante con el artículo 63, de la LOM, para lo cual deberá verificarse la concurrencia secuencial de los tres elementos señalados en el considerando 19, esto es: i) la existencia de un contrato, ii) la intervención del alcalde como persona natural, por interpósita persona o de un tercero con quien tenga un interés propio o directo, y iii) conflicto de intereses entre la actuación del alcalde en su calidad de autoridad y su posición como persona particular.

23. Los hechos descritos en la solicitud de vacancia de fecha 23 de setiembre de 2019 (fojas 60 a 65), así como los señalados en las actas de las sesiones extraordinarias de fecha 17 de octubre y 16 de diciembre de 2019 (fojas 73 a 76, y 47 a 49) no permiten identificar los elementos constitutivos de la causal de vacancia por restricciones de contratación; ello en la medida en que en la solicitud de vacancia no se atribuye al alcalde distrital haber intervenido dentro de un proceso de contratación, respecto del cual haya tenido algún interés propio o directo.

24. La supuesta falta de comunicación y transparencia en la gestión edil, así como el incumplimiento de obligaciones o el abuso de autoridad denunciados en la solicitud de vacancia constituyen expresiones genéricas que no encuentran sustento para la configuración de la causal de vacancia por restricciones de contratación. A la cual debemos agregar que no obra en autos medio probatorio alguno que permita a este órgano colegiado identificar o determinar la existencia de los tres elementos de la causal de vacancia invocada.

25. Con relación a la negativa del alcalde municipal de atender los requerimientos de documentación e información, se debe tener en cuenta que las solicitudes de información se encuentran regulados por la Ley Nº 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, siendo que el incumplimiento de dicha norma es susceptible de generar responsabilidad administrativa y/o penal, conforme a la ley de la materia; pero no genera la vacancia de la autoridad municipal, en tanto no configura causal de vacancia.

26. De esta manera, dado que la conducta atribuida al citado alcalde no se encuentra dentro de los parámetros de la causal de vacancia prevista en el artículo 22, numeral 9, concordante con el artículo 63 de la LOM, en estricta aplicación de los principios de legalidad y tipicidad, corresponde declarar fundado el recurso de apelación y, en consecuencia, revocar el acuerdo de concejo que declaró fundada la solicitud de vacancia presentada en contra del alcalde Martín Román Lázaro Cuellar.

Por lo tanto, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, en uso de sus atribuciones,

RESUELVE,

Artículo Primero.- Declarar FUNDADO el recurso de apelación interpuesto por Martín Román Lázaro Cuellar, alcalde de la Municipalidad Distrital de Callahuanca, provincia de Huarochirí, departamento de Lima; y, en consecuencia REVOCAR el Acuerdo de Concejo Nº 144-2019-MDC-H, de fecha 18 de diciembre de 2019, que declaró infundado el recurso de reconsideración que presentó en contra del Acuerdo de Concejo Municipal Nº 107-2019, que declaró procedente la solicitud de vacancia de la citada autoridad, por la causal de restricciones de contratación, establecida en el artículo 22, numeral 9, concordante con el artículo 63, de la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades; y DECLARAR infundado la solicitud de vacancia presentada en contra del alcalde Martín Román Lázaro Cuellar.

Artículo Segundo.- EXHORTAR a los miembros del Concejo Distrital de Callahuanca, provincia de Huarochirí, departamento de Lima, para que en lo sucesivo, cumplan con observar los lineamientos y disposiciones establecidos en la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, con especial observancia a lo señalado en el artículo 23, así como del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.

Regístrese, comuníquese y publíquese.

SS.

TICONA POSTIGO

ARCE CÓRDOVA

CHÁVARRY CORREA

RODRÍGUEZ VÉLEZ

Concha Moscoso

Secretaria General

1873725-1